坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，关键问题是“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[1]5，这个“转化”是一个复杂的制度实施过程。国家制度和治理体系建设是一项复杂的系统工程，包含制定制度、执行制度、遵守制度、制度监督、制度评估、制度完善等重要环节，其中“执行、遵守、监督”三个环节构成“制度实施”过程。习近平指出：“制度制定很重要，制度执行更重要。”[2]再好的制度，如果不严格执行、认真实施，也不可能发挥作用、产生效能。把“国家制度优势”转化为“国家治理效能”的过程，就是制度实施过程，是“执行、遵守、监督”三个重要环节紧密联系、相互作用的复杂过程。在制度建设过程中，存在“重制定、轻实施”的现象，把“制度实施”简单化，对制度实施往往只是提出一些原则性要求，对制度实施过程中的复杂问题，分析不细致、研究不深入，解决问题的方法措施不具体。提高制度实施成效，必须对制度实施过程中的复杂问题进行深入细致分析，并提出具体可行的方法措施。本文着重对制度实施过程中制度主体的行为动力机制问题进行分析研究。

一、制度实施是不同制度主体博弈的复杂过程

(一)制度建设的基本过程

人是制度主体，制度是由人制定的，也是由人实施的。制度建设中存在的各种问题，归根到底都是人的问题，或者都是人与人之间的关系问题。制度实施过程是不同制度主体之间相互博弈的复杂过程，制度实施中的问题就产生于这个博弈过程中。分析制度实施中存在的问题，要从分析各种制度主体的相互关系、相互作用入手。一般的制度建设过程，可概括为“制定制度、执行制度、遵守制度、制度监督、制度考核、制度完善”等几个基本阶段，制度建设就是在这几个基本阶段的不断循环反复中进行的。制度建设的第一个环节就是制定制度。制度也不会自动实施，制度制定出来之后要发挥实际作用，要由人来实施，制度实施包括制度执行、遵守、监督三个重要环节，这三个环节是有区别的，又是紧密联系的。制度实施之后，要对实施效果进行考核评估，总结成功经验，发现存在问题，对制度进行修改完善，使制度更科学合理、更稳定规范。总之，制度本身不会自动制定、自动实施、自动完善，制度的制定、实施、完善都要由人来参与和完成，这个过程是不同制度主体相互联系、相互作用的复杂博弈过程。

习近平指出：“我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力。一些部门执行制度先紧后松、上紧下松、外紧内松，制度成了‘橡皮筋’、‘稻草人’，产生‘破窗效应’。”[2]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，执行制度存在“做选择、搞变通、打折扣的现象”[1]43。在实际工作中，制度实施为什么存在这些问题？根本原因在于，虽然制度制定出来了，但在实施制度过程中，执行不严格、遵守不自觉、监督不到位，使得制度作用不能充分发挥出来。对于制度实施过程中存在的这些问题，人们是普遍认识到的，但对于产生问题的复杂原因分析不深刻，解决问题的措施对策针对性不强、实际效果不明显。“制度实施”是一个复杂过程，对其中存在的各种问题及原因，要进行深入细致地分析，才能提出有针对性的对策措施，保证制度实施取得较好成效，使制度效能充分发挥出来。

(二)制度主体分类

根据人们在制度建设过程中的不同职能和作用，制度主体可分为四类，即制度制定主体、制度执行主体、制度监督主体和制度管辖主体。制度制定主体是负责设计制定制度的机构和人员，制度执行主体是负责执行制度的机构和人员，制度监督主体是负责对制度执行过程进行监督的机构和人员，制度管辖主体是受制度管辖（约束规范）的机构和人员。任何制度都有一定的适用范围（管辖范围），在这个范围内的所有机构（组织）和人员都必须遵守制度，这个适用范围就叫“制度管辖领域”（简称“制度辖域”），而受制度管辖的所有机构（组织）和人员统称为“制度管辖主体”。四类制度主体的划分是逻辑划分，在制度建设实际过程中，这种划分不是绝对的，而是相对的，社会现实中的制度主体身份是多样的，一个人可能具有多种制度主体身份。应特别注意的是，所有制度主体都是制度管辖主体，就是说制度制定主体、执行主体、监督主体都是制度管辖主体，都必须遵守制度。不能认为制度制定主体、制度执行主体、制度监督主体在制度管辖范围之外，实际上他们都是制度管辖主体，也就是说，负责制定制度的机构和人员必须遵守制度，负责执行制度和制度监督的机构和人员也必须遵守制度，在制度管辖范围内，没有处于制度之上或制度之外的特殊机构和特殊人员。